El tenso pulso entre federaciones deportivas y entes deportivos comerciales y el papel a adoptar por los poderes públicos

Publicado en la revista «Gerencia Deportiva» de marzo 2002 bajo el título:
«El juego del monopolio federativo en el mercado del deporte»

Planteamiento

Decía, no hace mucho tiempo, REAL FERRER que las grandes pruebas y acontecimientos deportivos son rotunda y absolutamente negocios del espectáculo, que sirven a intereses económicos:

«Esta realidad no debe parecer bien o mal, es simplemente así. Lo preocupante es no estar atentos a su evolución pues cuanto más espectáculo son, menos relevante es lo deportivo y ya es detectable una creciente pérdida de influencia de las Federaciones sobre estos eventos. De hecho, hay ya acontecimientos que pertenecen al mundo de lo extrafederativo y esa tendencia va a incrementarse. De una u otra manera el deporte profesionalizado, y las grandes sumas de dinero que maneja, debe contribuir al sostenimiento y potenciación del deporte aficionado, especialmente el de base; y la extensión de acontecimientos deportivos en los que el modelo es: un promotor-empresario que organiza una competición-espectáculo abierto a deportistas-profesionales fuera del ámbito federativo (prueba no oficial), puede acabar con ese saludable flujo de recursos. De ahí la crítica a la falta de reflejos de los poderes públicos obligados a encauzar lo deportivo por la senda del interés general «.

La realidad es que, en muchas ocasiones, las pruebas no oficiales organizadas por puros entes comerciales, las llamadas «multinacionales deportivas», gozan de una notoriedad y prestigio muy superior al de las competiciones federadas. Ello obedece al esfuerzo económico que estas entidades realizan, lo cual les permite reunir a los mejores deportistas y clubes de cada modalidad, y que se traduce en una fuerte dotación económica en forma de premios y el logro de una atención prioritaria de su celebración por los medios de comunicación.

Estas son las causas de que, en algunos deportes concretos, deportistas y clubes tengan más interés en participar en estas competiciones comerciales que en las organizadas por sus respectivas federaciones deportivas, a las cuales prefieren, incluso, dejar de acudir cuando hay coincidencia de calendario con las primeras.

Algunas federaciones deportivas de recursos escasos lamentan que, mientras es en su seno donde se emplea el tiempo y dinero necesarios para formar debidamente a los deportistas, llegado el momento en que éstos comienzan a despuntar, las multinacionales deportivas o entes deportivos comerciales arrastran los jóvenes talentos a sus competiciones, aprovechando el potencial económico que éstos generan, privando a las federaciones de recoger el fruto de su trabajo para reinvertirlo en la formación de una nueva generación de deportistas.

En este estado de cosas existen dos intereses en contraposición. Por un lado el derecho de toda persona física o jurídica a organizar una manifestación deportiva no oficial – pues el sello de oficialidad de las competiciones está reservado en exclusiva a las federaciones – en régimen de plena libertad. Y por otro, la obligación de los poderes públicos de fomentar y desarrollar la práctica deportiva – tanto la popular como la federada – para lo cual se auxilian de las federaciones deportivas, en las cuales delegan ciertas funciones públicas, actuando éstas, así, como agentes colaboradores de la Administración.

Legalidad de las competiciones comerciales

La estructura organizativa del deporte a nivel mundial es de tipo piramidal: las federaciones nacionales, que están integradas en la federación internacional, están conformadas, a su vez, por federaciones de entidades territoriales de ámbito infraestatal. Esta organización deviene en un régimen de monopolio de las Federaciones sobre el deporte de competición . De este modo, en un determinado territorio nacional, sólo podrá organizar competiciones oficiales la única federación nacional de ese deporte que puede existir en ese Estado, la cual, a su vez, ha de pertenecer a la Federación internacional correspondiente.

Este monopolio federativo, principio básico del movimiento deportivo internacional, puede quebrar por el efecto distorsionador que provoca la organización, por entidades extrañas al mundo federativo, de competiciones en las que participan deportistas federados vinculados mediante licencia a una federación deportiva.

Sin embargo, la capacidad de reacción del deporte federado frente a esta circunstancia es limitada, ya que la organización de competiciones no oficiales por entidades extra-federativas no implica contravención legal alguna, siendo perfectamente admisibles conforme a Derecho. Así, la Sentencia de 17 de junio de 1991 del Juzgado de Primera Instancia número 8 de Madrid expresa que la existencia de asociaciones deportivas que desplieguen su actividad al margen de las federaciones es constitucionalmente posible.

Por estar al margen de la vida federativa, tampoco alcanza a estas entidades el sometimiento a las normas de disciplina deportiva, como se encargó de recordar la Resolución del Comité Español de Disciplina Deportiva de 14 de febrero de 1997, expediente 196/1996:

«Que no puede existir limitación natural a una actividad básicamente privada como es la de organizar competiciones, cuyo desenvolvimiento y eficacia son ajenos absolutamente al mundo federativo, salvo que la Federación correspondiente mediante su reconocimiento les otorgue la convalidación oficial oportuna. Siendo ello así, es la Federación la que podrá considerar o no dicha competición como merecedora de la oficialidad prevista, pero difícilmente puede sostenerse como actividad infractora de las normas de disciplina deportiva la organización de aquellas actividades y competiciones, si quedan al margen de la Federación…»

De manera que, el poder de represión o disuasorio del que gozan las federaciones – potestad disciplinaria – no puede ser ejercido para evitar la celebración de estas competiciones porque su ámbito de aplicación queda supeditado a la pertenencia del infractor o infractores a la propia organización federativa. La única excepción a esta limitación se encontraría en las infracciones que pudieran cometer en estas competiciones comerciales aquellos deportistas que tuvieran licencia en vigor con una federación. Como se verá más adelante este ha sido el mecanismo de autoprotección empleado por algunas federaciones internacionales para evitar la fuga de talentos.

Posicionamiento de la Unión Europea ante la presencia de entes deportivos comerciales en la organización de competiciones

De los riesgos que entraña la creciente mercantilización y comercialización del deporte, en detrimento del deporte clásico federado, se han hecho eco, en los últimos años, las distintas instituciones comunitarias en el seno de un proceso de elaboración de sucesivas consultas, dictámenes y declaraciones que constituyen el germen de una naciente política comunitaria sobre deporte, por causa de la función social que éste cumple en la ciudadanía, y que habrá de terminar por tener fiel reflejo en las distintas legislaciones de sus estados miembros.

Uno de esos primeros trabajos fue el Documento de Consulta sobre el Modelo de Deporte Europeo que la Comisión Europea (órgano ejecutivo de la Unión) sometió al Comité de las Regiones.

Este documento parte de la idea de que el deporte no ha estado, tradicionalmente, vinculado a empresas , sino que el modelo deportivo europeo se caracteriza por la presencia de las federaciones deportivas, que funcionan como eje central del mismo. Las federaciones ocupan, además, una posición de monopolio, al no existir más que una federación nacional por modalidad deportiva en cada estado miembro, que es la única que puede organizar campeonatos oficiales.

Desde el punto de vista de las normas de competencia comunitarias no se cuestiona este monopolio federativo, toda vez que la propia Comisión reconoce que ese sistema se ha revelado como la estructura institucional más eficaz para la organización del deporte .

Pero la reciente orientación comercial del sector deportivo preocupa, sobremanera, en las instituciones comunitarias. El Dictamen del Comité de las Regiones sobre el «Modelo de Deporte Europeo» – elaborado en respuesta a la consulta planteada por la Comisión – advierte que la presencia de entidades comerciales en la gestión de las competiciones impone estrategias presupuestarias y económicas, distintas de la simple lógica deportiva hasta entonces aplicada por las federaciones, lo que hace que el movimiento deportivo afronte circunstancias desligadas de las estructuras tradicionales federativas, tal y como surgieron de la práctica deportiva .

Los beneficios que generan estas competiciones no revierten en el deporte de base de la modalidad respectiva, a través de las federaciones, sino que se dirigen única y exclusivamente al logro de la máxima rentabilidad de los entes deportivos comerciales que las organizan. Esta situación es contraria al principio de solidaridad, cuya aplicación a todos los niveles de la actividad deportiva preconizan las instituciones comunitarias. Siendo la solidaridad, en los términos empleados en el Dictamen del Comité de las Regiones, un principio intrínseco del deporte , su aplicación sólo podrá garantizarse bajo la supervisión de una organización federativa.

Por estas razones, el Comité de las Regiones asume las Conclusiones de la Primera Conferencia de la Unión Europea sobre el Deporte, celebrada entre el 20 y el 23 de mayo de 1999 en Olimpia, y pone de relieve que el deporte europeo debe preservarse de las distorsiones comerciales, para salvaguardar su democracia y solidaridad. Esa preservación pasa por mantener el actual modelo deportivo, basado en el protagonismo de las federaciones, pero para ello es preciso que el marco normativo de los estados miembros adopte las medidas necesarias para garantizar la pretendida continuidad del modelo. El punto 4.5 del Dictamen del Comité es claro al respecto:

«El CDR opina que en principio se debería apoyar y mantener la estructura del deporte desarrollada en Europa (…) Sin embargo, considera que el Estado debe desempeñar un papel regulador con el fin de crear un entorno en el que puedan desarrollarse el deporte y las organizaciones deportivas para cumplir su función».

Esa regulación a adoptar en los Estados miembros de cara a mantener el modelo deportivo actual, debe pasar, necesariamente, por un apoyo explícito a las federaciones deportivas frente al avance de los entes deportivos comerciales, que cuentan con la participación de deportistas federados en sus competiciones y provocan la devaluación de las competiciones oficiales.

En esta última línea se expresó posteriormente la Comisión en el Informe de Helsinki sobre el deporte . Así, se expresa en el Informe que la función social de interés general que cumple el deporte se ha visto afectado por la aparición de nuevos fenómenos como la búsqueda de beneficios financieros rápidos en detrimento de una evolución más equilibrada del deporte , lo cual se traduce en una multiplicación de acontecimientos deportivos lucrativos, que puede conducir a que la lógica comercial prime sobre la lógica deportiva y la función social del deporte . Esto, unido a la organización de competiciones al margen de las federaciones, en busca de la máxima rentabilidad derivada del potencial económico del deporte, quiebra el principio de solidaridad financiera que debe existir entre el deporte profesional y el deporte de base.

Por ello, de manera muy clara, se insta a los estados miembros a actuar al respecto: Las autoridades públicas nacionales deberían emprender también una acción de clarificación de las normas de derecho con el fin de salvaguardar las estructuras actuales y la función social del deporte. Entre los medios propuestos figuran los acuerdos de cooperación entre el Estado y las federaciones deportivas, figura que podría ser utilizada una vez que el Estado adoptase las medidas propuestas en la Ponencia que sirve de base a este informe.

Como culminación de todo este proceso aparece la Declaración de Niza sobre el Deporte , que constituye la primera muestra de preocupación de los Jefes de Estado y de Gobierno por el deporte, y que, ahondando en el contenido de los anteriores documentos, muestra el apego del Consejo Europeo al papel central de las federaciones deportivas en cuanto a la organización de competiciones , decantándose por la continuidad de las federaciones deportivas como elemento clave del modelo deportivo europeo .

Como corolario de todo lo expuesto se deduce que desde la Unión Europea se insta a las autoridades nacionales de los estados miembros a poner los medios jurídicos necesarios que permitan crear un marco de protección del modelo actual de organización deportiva, de indudable protagonismo federativo, frente al avance de la mercantilización que traen consigo los entes deportivos comerciales.

Medidas de protección

a) Federativas

Las federaciones deportivas han venido reaccionando desde hace tiempo mediante la inclusión, en los disposiciones reguladoras de algunas Federaciones Internacionales, de cláusulas garantizadoras del monopolio federativo en la organización de las competiciones.

La medida más extendida ha sido la prohibición a sus afiliados de participar en competiciones no reconocidas, siendo sancionado el miembro incumplidor con la suspensión o, incluso, la expulsión de la federación .

Respecto de prohibiciones de este tipo se ha planteado su compatibilidad con las normas comunitarias de competencia . La duda es razonable puesto que el punto 7 de la Declaración de Niza subordina el reconocimiento de las federaciones europeas a su adecuación al Derecho Comunitario, una de cuyas políticas básicas es la de libre competencia.

Para resolver la cuestión puede y debe invocarse la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que en repetidas ocasiones (Sentencias Deliège, Lehtonen y Bosman ) ha reconocido que la especificidad del deporte permite reservar a dicho sector un trato particular, siempre y cuando se cumplan otra serie de condiciones mínimas.

Esta especificidad es, precisamente, la que vendría a permitir la vigencia de este tipo de prohibiciones en las federaciones deportivas.

b) De los poderes públicos

Tal y como se plantea en la Ponencia de la FES, uno de los mecanismos que los poderes públicos podrían arbitrar para apoyar la continuidad de la estructura federativa en sus territorios sería la introducción en el ordenamiento jurídico de la necesidad de que la Administración deportiva, o, por delegación de facultades, la federación deportiva de la modalidad de que se trate, otorgase a los entes deportivos comerciales una autorización previa para la organización de una competición no oficial en su ámbito territorial.

Como cuestión previa, debe plantearse si acaso la implantación de esta autorización previa no se halla ya prevista en el ordenamiento jurídico español, al menos en relación con las competiciones de carácter internacional, en el artículo 5 del vigente Real Decreto 2075/1982, de 9 de julio, de actividades y representaciones deportivas internacionales.

Este Decreto cierra su Capítulo I, sobre la «participación española en confrontaciones deportivas», con un artículo 5 que reza:

«El régimen de autorización de confrontaciones deportivas internacionales, que hayan de celebrarse dentro del territorio nacional, quedará sujeto a las mismas exigencias antes indicadas para la participación de confrontaciones fuera del territorio español…»

Esas exigencias a las que hace referencia el precepto son las establecidas en el artículo 2 para la participación de selecciones nacionales españolas o equipos de clubs españoles en confrontaciones internacionales. En cambio, el artículo 5 no dice expresamente que la autorización se refiera a la participación española – como sé se recoge en el artículo 2 – en confrontaciones internacionales a celebrarse en territorio nacional, lo que da pie a albergar la duda – derivada de una interpretación literal del precepto – de si, acaso, es la propia celebración de la competición internacional en España la que precisa de autorización.

Además, la letra b) del artículo 2 aclara que las competiciones internacionales a las que se hace referencia son tanto las oficiales como las no oficiales; por lo que una forzada interpretación podría conducir a concluir que las competiciones no oficiales que hayan de celebrarse en España precisan de una autorización del Consejo Superior de Deportes, la cual – de acuerdo con las exigencias del precepto – sólo se concedería cuando se tratase de una competición autorizada por la federación internacional correspondiente.

Pero no son necesarias más interpretaciones literales del tipo de la razonada para encontrar en nuestro ordenamiento jurídico precedentes normativos de la autorización previa planteada en la Ponencia; basta con acudir a la legislación deportiva autonómica dictada por las Comunidades en ejercicio de su competencia exclusiva sobre deporte.

Aunque algunas normas deportivas autonómicas, al igual que la norma estatal, no hacen referencia explícita a la función de autorización de celebración de competiciones deportivas, lo cierto es que la mayoría de Comunidades Autónomas han incluido esta función de autorización en sus legislaciones respectivas. Así, un primer grupo de leyes autonómicas del deporte confieren la competencia de autorizar la celebración de competiciones deportivas – sin ceñirse exclusivamente a las de tipo oficial o no oficial – en unos casos a la administración autonómica y en otros casos a la administración autonómica y a las entidades locales, dependiendo del ámbito territorial de celebración .

Un segundo grupo viene representado por las normas que atribuyen a la administración autonómica la competencia de autorizar competiciones de carácter no oficial, refiriéndose así de modo expreso a las competiciones que se puedan desarrollar al margen de las federaciones. Es el caso de la Ley 8/1997 de Canarias y de la Ley 15/1994 de Madrid, estableciendo esta última, además, la necesidad de oír a las Federaciones madrileñas antes de recaer resolución sobre la autorización .

Por último, existen dos normas que, en un escalón superior, han operado una delegación de esa función de autorizar la celebración de competiciones no oficiales en las propias federaciones deportivas autonómicas.

Se trata de la Ley 2/1994 de Asturias, cuyo artículo 45 dispone:

«Bajo la coordinación y tutela del órgano competente de la administración deportiva del Principado de Asturias, las federaciones deportivas asturianas ejercerán las siguientes funciones públicas de carácter administrativo:

a) Calificar y organizar, en su caso, las competiciones oficiales de ámbito autonómico. La organización de cualquier otro tipo de competiciones que implique la participación de dos o más entidades deportivas requerirá la autorización previa de la federación, salvo las que realicen los entes públicos con competencias para ello».

Y del artículo 38.1 de la Ley 4/1993 de Valencia:

«Corresponden, con carácter exclusivo, a las federaciones deportivas de la Comunidad Valenciana las siguientes funciones:
a) Calificar y organizar las competiciones oficiales de ámbito autonómico de su modalidad deportiva.

La organización de cualquier otro tipo de competiciones en el ámbito de la Comunidad Valenciana, que implique la participación de dos o más entidades deportivas, requerirá la autorización previa de la federación; salvo las que realicen los entes públicos con competencias para ello».

Existen, por tanto, precedentes en nuestro país de regulaciones del sometimiento de la celebración de competiciones de carácter no oficial al otorgamiento por la federación deportiva competente de una necesaria autorización previa.

Se echa en falta una regulación semejante en el ámbito estatal para las federaciones deportivas de ámbito nacional, que son, precisamente, las que tienen encomendada la competencia de defensa del deporte federado de ámbito estatal (ex artículo 1.3 del Real Decreto 1835/1991).

En el caso del surf, objeto de la Ponencia presentada a la ISA, pueden apreciarse incluso la presencia de otros intereses que permitirían el establecimiento de autorizaciones a conceder por la Administración, pues se trata de un deporte que se desarrolla en el dominio público marítimo-terrestre estatal en especiales circunstancias de rentabilidad e, incluso, de peligrosidad – derivada de la actividad de riesgo implícita en el propio deporte – y cualquiera de estas dos circunstancias puede justificar la necesidad de una autorización, conforme al artículo 31.2 de la Ley 22/1988 de Costas.

Asimismo, en toda aquella competición en la que sean contratados menores para la prestación de la actividad deportiva, la Directiva Comunitaria 94/33/CE, del Consejo, de 22 de junio de 1994, obliga a los estados miembros a instaurar un procedimiento de autorización previa; con lo que la protección de los menores deportistas se convierte en otro interés en juego que permite someter a autorización la celebración de competiciones no oficiales como las aludidas en la Ponencia de la FES.

Conclusiones

1. La organización de competiciones no oficiales por entes deportivos comerciales, al margen de las federaciones deportivas, provoca una pérdida de influencia de éstas y resulta contraria al principio de solidaridad financiera del deporte.

2. La organización de estas competiciones comerciales es perfectamente lícita desde la óptica del ordenamiento jurídico.

3. La Unión Europea no cuestiona el monopolio federativo y aboga por la continuidad del modelo de deporte europeo, que tiene en las federaciones deportivas su eje central, preservándolo de distorsiones comerciales.

4. Los estados miembros deben adaptar sus respectivos ordenamientos jurídicos para procurar las condiciones necesarias que permitan lograr los objetivos marcados en política deportiva.

5. Las medidas que puedan adoptar las federaciones internacionales – como la prohibición de participación en competiciones no reconocidas – debe ser completada con un apoyo legislativo a las federaciones nacionales como el que puede brindar el sometimiento de las competiciones comerciales a una autorización administrativa previa.

6. Precedentes normativos y otros intereses en conflicto ofrecen las bases necesarias para la previsión de tal autorización previa en el ordenamiento jurídico español, correspondiendo tal función de autorización a la propia Administración deportiva o a las federaciones deportivas españolas por delegación.

Tal es mi parecer que, gustosamente, someto a otro mejor fundado en Derecho.

 

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